3. Нарушения и проблемы, возникающие при изъятии паспортов как необоснованно выданных.

В системе прав человека особое место занимают права гражданина.

Впервые правовые нормы, регулирующие институт гражданства, были закреплены в ст.15 Всеобщей декларации прав человека: «Никто не может быть произвольно лишён своего гражданства или права изменить своё гражданство». В Конституции РФ (ст.6) вопросы гражданства также нашли отражение: «Гражданство РФ приобретается и прекращается в соответствии с федеральным законом, является единым и равным  независимо от оснований приобретения. Гражданин РФ не может быть лишён своего гражданства или права изменить его».

 Вышеуказанные международно-правовые и  конституционные положения  гарантируют права граждан на свободное осуществление своих прав и свобод.

Федеральный закон от 31.05.2002 № 62-ФЗ «О гражданстве РФ» определяет, что документом, удостоверяющим гражданство, является паспорт гражданина РФ или иной основной документ, содержащий указание на гражданство лица.  При этом  какого-либо специального документа, подтверждающего принадлежность к российскому гражданству, кроме паспорта, законом не предусмотрено.

Паспорт, согласно действующему законодательству, подтверждает принадлежность к гражданству РФ и одновременно является документом, удостоверяющим личность.

Таким образом, при изъятии паспорта граждане лишаются как документа, удостоверяющего личность, так и подтверждающего российское гражданство.

Любое ограничение права на получение паспорта не может рассматриваться иначе, как ограничение права человека и гражданина на территории РФ. С наличием паспорта гражданина РФ связана возможность реализации основных прав человека и гражданина. Лица, у которых изъяли паспорт гражданина РФ, оказываются в крайне  тяжелой жизненной ситуации. Они не могут реализовать социально-значимые гарантии, предусмотренные Конституцией, поскольку непосредственная реализация большинства из них прямо связана с предъявлением  паспорта, а именно - не могут  получать пенсии, пособия, заработную плату, др. выплаты, трудоустроиться  и получить  медицинскую помощь. Становится недоступным практически всё – от приобретения билета в вокзальной кассе до оформления документов в государственных органах по самым различным вопросам (регистрация брака и  рождения детей,  совершение  сделок, назначение  пенсии и т. д.)

 Значительное количество жалоб граждан на нарушение их прав в миграционной сфере, поступивших в адрес Уполномоченного, связаны с действиями должностных лиц территориальных подразделений Федеральной миграционной службы при изъятии российских паспортов «как необоснованно выданных».

         Анализ обращений заявителей и представленных материалов показал, что паспорта граждан РФ изымаются незамедлительно и никакого документа, равноценного по юридической силе изъятому паспорту, не выдается.

Рассмотрение такого рода обращений показало, что, как правило:

- процедуре изъятия паспортов «как необоснованно выданных» подвергаются наши соотечественники, переселившиеся из стран СНГ. Это многочисленная группа лиц, которые  в своё время в установленном порядке получили паспорта граждан РФ и с этого момента считавшие свои паспорта оформленными надлежащим образом. При этом на протяжении многих лет они реализовывали  права и выполняли обязанности в качестве граждан РФ, неоднократно обменивали паспорта на документы нового образца, получали заграничные паспорта и даже проходили службу в армии  по призыву и голосовали на выборах;

 - изъятые паспорта ранее были получены в  уполномоченных государственных органах, изготовлены на подлинных бланках и с подлинными печатями.

Основной причиной признания паспорта необоснованно выданным выступает то, что  у миграционных органов отсутствует документальное подтверждение принадлежности к гражданству РФ.

Следует оговорить, что согласно действующему законодательству, абсолютное большинство граждан России, признанных таковыми «автоматически» (не проходивших процедуру приема в гражданство)  также ничем, кроме имеющегося паспорта гражданина РФ, подтвердить гражданство не могут. Таким образом, у пострадавших лиц изъятый паспорт являлся единственным документом, подтверждающим принадлежность к российскому  гражданству.

Однако при изъятии паспорта бремя доказывания принадлежности к гражданству РФ в полном объёме возлагается только на граждан, фактически превращаемых в   подозреваемых  в нелегальном приобретении российского гражданства, что является грубым нарушением их прав.

Среди заявителей, в защиту интересов которых выступил Уполномоченный, не было ни одного случая, по которому миграционные органы привели бы доказательства вины гражданина в незаконном получении российского паспорта. Напротив, необоснованность выдачи паспортов объяснялась виновным поведением сотрудников миграционных служб, осуществивших оформление паспорта без проведения  проверки факта наличия (отсутствия) у заявителя  гражданства России.

С 01.10.1997, согласно постановлению Правительства РФ от 08.07.1997 № 828, обязанность по выдаче паспортов граждан РФ  возлагалось на МВД России и его территориальные подразделения. С июля 2004 года, в соответствии с Указом Президента  РФ от 19.07.2004 № 928, соответствующие полномочия по выдаче и замене паспортов  закреплены за Федеральной миграционной службой РФ и её территориальными подразделениями. Действия сотрудников уполномоченных органов регулировались различными нормативно-правовыми документами. Неукоснительное соблюдение  норм данных документов - это прежде всего обязанность сотрудников вышеуказанных государственных органов, а не гражданина.  Именно эти  сотрудники должны при оформлении паспорта, принимать все установленные законом меры  для соблюдения требований законодательства о гражданстве.

Казалось бы очевидным, что если вина за ненадлежащее оформление ранее выданных паспортов лежит исключительно на должностных лицах,  ранее выдавших паспорта, то государственные органы должны исправлять совершённые ошибки без ущерба для обладателей таких паспортов.

Однако рассмотрение обращений по данному вопросу, к сожалению,  показывает иное.

 Миграционные органы, изымая паспорт, не проводят  всестороннюю  и  тщательную проверку обстоятельств дела  в каждом отдельном случае - как до изъятия паспорта, так и после изъятия.

Практика рассмотрения обращений показывает, что с точки  зрения миграционных органов,  достаточным основанием для принятия решения об изъятии у гражданина паспорта является отсутствие сведений о приобретении  лицом гражданства РФ в базе данных ФМС России. Такой подход нельзя признать правильным, так как вышеуказанная «…база не является всеобъемлющей и исчерпывающей и не может служить безоговорочным подтверждением  наличия либо отсутствия российского гражданства» (из Специального доклада Уполномоченного по правам человека в РФ от 06.12. 2007, со ссылкой на заявление заместителя директора Консульского департамента МИД России).

При этом сотрудники миграционных служб не оказывают содействия гражданам, оказавшимся в сложной ситуации не по своей вине, в оформлении документов, необходимых для решения их проблемы.

Более того, не разъясняется упрощенная процедура оформления российского гражданства, в тех случаях, когда лицо имеет право на  её применение.

Следовательно, негативные административно-правовые последствия,  материальные и моральные издержки, которые  претерпевает гражданин, оказавшийся в данной ситуации, в первую очередь вызваны предположениями сотрудников миграционных служб о возможных нарушениях, допущенных при получении паспорта, что недопустимо.

Европейский Суд по правам человека абсолютно справедливо оценивает лишение гражданина паспорта как «…продолжительное вмешательство в личную жизнь заявителя без достаточных на то оснований» (по делу «Смирнова против России» – Жалобы № 46133/99 и 48183/99).

Более того, на лиц, у которых изъяли паспорта, причем на неопределенный период времени, должностными лицами миграционных служб возлагается обязанность по представлению документа,  подтверждающего  принадлежность к гражданству РФ.

Так,  из представленных заявителями материалов следовало, что лиц, прибывших в РФ из республик бывшего СССР, в т.ч. и в несовершеннолетнем возрасте, обязывают представить из консульских (посольских) учреждений стран прибытия документы, подтверждающие отсутствие гражданства данного государства. Не принимается во внимание то обстоятельство, что данное требование имеет заведомо невыполнимый характер. Получение данного документа осуществляется на основании лично подаваемого запроса. Но заявители не могут покинуть место своего жительства по причине отсутствия паспорта, который у них изъят.

Кроме того, при отказе лиц представить такой документ либо заявившим о невозможности его получения по объективным причинам, им предлагается получить национальный паспорт страны, из которой они прибыли, затем отказаться от гражданства данного государства и обратиться к России в лице миграционных органов с заявлением  о приобретении российского гражданства в общем порядке, т.е. как иностранные граждане либо лица без гражданства. Такие действия сотрудников миграционной службы вызывают справедливое возмущение граждан.

При этом проблема заключается  ещё и в том, что выдача документа, удостоверяющего личность,  равноценного изъятому паспорту, вообще не предусмотрена действующим законодательством.

В связи с этим, Уполномоченным предлагается незамедлительное внесение изменений в действующее законодательство на федеральном уровне, в части утверждения формы документа, выдаваемого гражданам, по аналогии с утраченным паспортом или сданным в целях обмена.

В Административном регламенте ФМС, утвержденном  приказом МВД РФ от 28.12.2006 № 1105, в п. 38 раздела 3 указывается, что гражданам, сдавшим документы для выдачи или обмена паспорта,  выдаётся временное удостоверение личности по утвержденной форме с фотографией (на срок оформления паспорта). Необходимо рассмотреть вопрос о возможности выдачи  удостоверения этой же или подобной формы также при изъятии паспортов. При этом следует также установить для миграционных органов сроки проведения проверочных действий и срок действия предлагаемого удостоверения, который будет совпадать с моментом  окончания проверки.

Положительно повлиять на ситуацию соблюдения прав человека в миграционной сфере также может изменение на законодательном уровне процедуры изъятия документов, удостоверяющих личность. Было бы целесообразным законодательно заменить административный порядок изъятия у гражданина паспорта, выданного ему в нарушение существующих правил, на судебный порядок его изъятия. Судебный порядок изъятия паспорта позволит создать дополнительные гарантии защиты прав граждан, при условии, что на  миграционные органы будут законодательно возложены обязанности  по  проведению всесторонней и тщательной проверки и доказыванию суду необходимости признания паспорта необоснованно выданным.  При этом такое решение суда будет приниматься в случаях, когда факт принадлежности к гражданству РФ не подтвердился (т.е. ранее паспорт был выдан иностранному гражданину либо лицу без гражданства) или оформлен на недействительном бланке, а также в случае виновного поведения обладателя паспорта (паспорт выдан на основании представленных заявителем подложных документов или заведомо ложных сведений). При этом факт совершения виновных действий должен устанавливаться также только судом.

Проблема изъятия в массовом порядке   российских паспортов как необоснованно выданных характерна не только для Ростовской области, но для всей РФ в целом.

Это подтверждается и официальной позицией Генеральной прокуратуры РФ, которая признала неправомерной практику изъятия паспортов гражданина РФ при отсутствии неправомерных действий самих граждан. Так,  в апреле 2009 года в печатных СМИ и на официальном сайте Генеральной прокуратуры была размещена информация, согласно которой, органы прокуратуры, по указанию Генеральной прокуратуры РФ, в связи с многочисленными сообщениями о нарушениях прав граждан территориальными подразделениями ФМС РФ, провели проверки в ряде регионов. Результаты  данных проверок свидетельствуют о  массовых нарушениях прав человека.

В отдельных территориальных подразделениях ФМС России, граждане, обратившись с заявлениями по вопросу обмена паспортов, столкнулись с требованиями представить документы, подтверждающие наличие у них гражданства РФ. Более того, в отдельных случаях граждан обязывают устанавливать факты проживания в России по состоянию на 06.02.1992 (дата вступления в силу закона РФ «О гражданстве РФ»), т.е. по сути повторно  подтверждать свою принадлежность к гражданству РФ. При отсутствии документального подтверждения, данные лица вынуждены обращаться в суд за установлением вышеуказанного факта.

Генеральная прокуратура РФ признала такие действия сотрудников миграционных органов неправомерными. Одновременно, в целях  недопущения нарушений прав граждан, предложила  Федеральной миграционной службе прекратить практику изъятия российских паспортов, выданных миграционными органами и органами внутренних дел, при отсутствии неправомерных действий самих граждан. При этом было отмечено, что истребование документов, не предусмотренных законом,  способствует возникновению коррупционных проявлений и злоупотреблениям служебным положением в территориальных органах ФМС, а также создаёт социальную напряжённость в обществе при массовом нарушении прав граждан, что является недопустимым.

Вместе с тем, ни внесение изменений в действующее законодательство, ни принятие жестких мер со стороны правоохранительных органов не способны одномоментно помочь всем, кто оказался в подобной ситуации.

В связи с этим представляется справедливым законодательно установить «паспортную (миграционную) амнистию», распространив её действие на лиц-обладателей российских паспортов, которые одновременно отвечают следующим условиям:

-  прибыли в РФ до 01.07.2002 из государств СНГ;

- их вина в незаконном получении  российского гражданства и  паспорта гражданина РФ в предусмотренном законом порядке не установлена (документ, удостоверяющий личность, был ошибочно выдан государственным органом).

Предлагается  данных лиц  считать гражданами РФ, без прохождения процедуры приёма в российское гражданство.


Карта сайта Версия для печати © 2009 - 2018 Администрация Ростовской области