2. Нарушения прав граждан, допускаемые при регистрации по месту жительства.

Согласно правовым нормам Всеобщей декларации прав человека (ст. 13), Международного пакта о гражданских и политических правах (ст. 12), Протокола № 4 к Европейской конвенции о защите прав человека и основных свобод (ст.2), каждый человек имеет право  на свободу передвижения, выбор места пребывания и жительства. В соответствии с ч. 1 ст. 27 Конституции Российской Федерации каждый, кто законно находится на территории Российской Федерации, имеет право свободно передвигаться, выбирать место пребывания и жительства.

Следует отметить, что с 30-х  до 90-х годов прошлого века  в нашей стране действовал институт прописки, носящий  разрешительный характер, отличительной чертой которого  были существенные ограничения в свободе передвижения. Однако с октября 1991 года, на основании заключения Комитета  конституционного надзора от 11.10.1991, разрешительная система прописки была отменена и с этого момента  не подлежит применению.

Взамен упраздненной разрешительной системы прописки был законодательно закреплён уведомительный порядок  регистрации граждан по месту жительства (пребывания). 25.06.1993 был принят закон РФ «О праве граждан на свободу передвижения, выбор места пребывания и жительства в пределах РФ». В соответствии со ст.1 вышеназванного закона, каждый гражданин  РФ имеет право на свободу передвижения, выбор места пребывания и жительства в пределах РФ. Ограничение прав граждан на свободу  передвижения, выбор места пребывания и жительства допускается только на основании закона. Такие ограничения допустимы – в пограничной полосе; в закрытых военных городках; в закрытых административно-территориальных образованиях; в зонах экологического бедствия; на отдельных территориях и в населённых пунктах, где в случае опасности распространения инфекции, массовых неинфекционных заболеваний и отравлений людей введены особые условия и режимы проживания населения  и хозяйственной деятельности; на территории, где введено чрезвычайное или военное положение. Данный перечень ограничений является исчерпывающим и закрытым.  Этим же законом было установлено, что  в целях обеспечения  гражданам необходимых условий для реализации прав и свобод вводится регистрационный учёт граждан РФ по месту жительства (пребывания) (ч.1 ст.3). Согласно ч.2 ст.3 закона РФ от 25.06.1993 № 5242-1, регистрация или отсутствие таковой не могут служить основанием ограничения или условием реализации прав и свобод граждан, предусмотренных Конституцией РФ, законами РФ, Конституциями и законами республик в составе РФ. В соответствии с действующим законодательством, органами регистрационного учета граждан в настоящее время, по общему правилу, являются территориальные подразделения Федеральной миграционной службы РФ.

 

С момента принятия вышеуказанного закона, вопросы регистрации  граждан по месту жительства неоднократно  были предметом рассмотрения Конституционного Суда РФ. Так, правовая позиция Конституционного Суда РФ  по данному вопросу  изложена в постановлении от 02.02.198 № 4-П, Определениях от 28.03.2003 № 102-О, от 29.05.2003 № 209-О и других.

Указанные решения суда обязательны для  всех государственных органов на всей территории РФ. Нормы, содержащиеся в постановлениях  Конституционного Суда, носят характер прямого действия и действуют независимо от внесения каких-либо изменений в законодательство.

Институт регистрации, с правовой точки зрения,  с действующим прежде институтом прописки не имеет ничего общего. Регистрация должна осуществляться на заявительной основе, и если гражданин приложил к заявлению необходимые документы (их перечень минимален и установлен в законе), регистрирующий орган обязан произвести постановку на регистрационный учёт

Несмотря на это, жалобы граждан к Уполномоченному на нарушения их прав  при постановке на регистрационный учет по месту жительства, а также обращения депутатов в интересах заявителей, указывают на  необоснованные отказы и бюрократические  препятствия со стороны должностных лиц миграционных органов.

Так,  к Уполномоченному обратился депутат Законодательного Собрания Ростовской области Шафиров Л.А.  в интересах П., по вопросу отказа  в регистрации ее сына в принадлежащем ей домовладении.

П. проживает в х. Волченском  Каменского района  с  1930 года, в указанном домовладении - с 1958 года.

Факт постоянного проживания её семьи в указанном домовладении подтверждают записи в похозяйственных  книгах за  период  с 1964 года и официальная информация органов местного самоуправления.

Таким образом,  заявление П. о регистрации  сына по месту жительства  являлось  обоснованным.

Однако, обратившись в миграционную службу в Каменском районе по вопросу регистрации сына, представив все документы, установленные законом, она получила отказ.

Направленный Уполномоченным в интересах П. и её сына  мотивированный запрос в УФМС РФ по Ростовской области, также не был удовлетворён. Более того, ФМС России придерживается позиции регионального Управления.

Отказ миграционных органов мотивировался тем, что отсутствует документ, подтверждающий право собственности П. на домовладение. При этом, по их мнению, дом заявительницы  является самовольной застройкой, поскольку в результате проведения  проверочных действий они  установили факт отсутствия сведений о государственной регистрации права собственности на дом  в органах архитектуры и юстиции.

Изучение  действующего законодательства по вопросам регистрации граждан показало, что с данными доводами нельзя согласиться по следующим основаниям.

В соответствии со ст. 6 Закона РФ «О праве граждан Российской Федерации на свободу передвижения, выбор места пребывания и жительства в пределах Российской Федерации» от 25.06.1993 № 5242-1, для регистрации  граждан по месту жительства достаточно представления должностному лицу, ответственному за регистрацию, заявления установленной формы,  паспорта или иного заменяющего его документа, удостоверяющего личность гражданина, и документа, являющегося основанием для вселения в жилое помещение (ордера, договора, заявления лица, предоставившего жилое помещение, или иного документа). Вышеуказанный закон не предусматривает  оснований отказа в регистрации.

Более того, Конституционный Суд Российской Федерации, в постановлении от 02.02.1998 №4-П указал, что представление гражданином документов, удостоверяющих личность и являющихся основанием для вселения в жилое помещение, порождает у органа регистрационного учета не право, а обязанность зарегистрировать гражданина в жилом помещении, которое он избрал местом своего жительства. Введение же дополнительных требований о предоставлении каких-либо иных документов фактически приводит к нарушению соотвествующих прав граждан, что является недопустимым. Данные положения Конституционного Суда были подтверждены Определением от 28 марта 2003г. №102-О, установившем, что регистрационный учет носит уведомительный характер, и органы регистрационного учета не вправе отказывать в регистрации.

Исходя из этого,  миграционные органы уполномочены лишь удостоверить акт свободного волеизъявления гражданина при выборе им места жительства.

Сотрудники миграционной службы без достаточных на то оснований не рассматривают выписки из похозяйственных книг как правоустанавливающие документы. Так, в сельских поселениях на законных основаниях на протяжении десятков лет   официальный учет жилых помещений и проживающих  в них лиц  осуществлялся путём  внесения  записей в похозяйственные книги.

Выписка  из похозяйственных  книг, согласно  постановлению СНК СССР  от 26.01.1934 № 185 «О первичном учёте в сельских советах», является официальным документом органов местного самоуправления и подтверждает факт постоянного проживания.

Обязательность ведения похозяйственных книг Советами народных депутатов по установленным формам была предусмотрена в Законе РСФСР от 19.07.1968 «О поселковом, сельском Совете народных депутатов РСФСР» (п. 7 ст. 11). Требование о ведении похозяйственных книг сохранилось и в действующем законодательстве РФ.

 

В соответствии со ст. 8 Федерального закона от 07.07. 2003 № 112-ФЗ «О личном подсобном хозяйстве» учет личных подсобных хозяйств осуществляется в похозяйственных книгах.

Регистрация права собственности граждан на жилые дома в сельской местности также  проводится в похозяйственных книгах. Сельская администрация вправе выдать гражданину справку об имеющейся регистрации права собственности на жилой дом. Такая справка является правоустанавливающим документом на основании Постановления Совета Министров СССР от 10.02.85 № 136.

 

В соответствии с п. 1 ст. 6 Федерального закона «О  государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним» от 21.07.1997 № 122-Ф3, права на недвижимое имущество, возникшие до момента вступления в силу названного Федерального закона, признаются юридически действительными при отсутствии их государственной регистрации, введенной вышеуказанным Федеральным законом. Государственная регистрация таких прав проводится по желанию их обладателей.

 

Следовательно, похозяйственная книга представляет собой  правоустанавливающий документ на жилые дома и помещения в сельской местности, если право у гражданина возникло до вступления в силу Закона № 122-ФЗ, т. е. до 31.01.98. В таком случае правообладатель пользуется своими полномочиями без дополнительной регистрации. Регистрация в органах юстиции производится только в тех случаях, когда собственник решил распорядиться своим недвижимым имуществом (заключить договор купли-продажи, дарения, мены, залога и т.д.). Кроме того, государственные органы считают строения и сооружения, расположенные на территории сельских населённых пунктов, зарегистрированные за физическими лицами в похозяйственных книгах и подворовых списках,  принадлежащими гражданам на праве собственности. Об этом прямо указано в подп. 1.4. Временной методики, утвержденной  Министерством строительства РФ от 18.09.1994 № 15-1/56.

 

Судебная практика   по вопросу  определения юридически значимых обстоятельств  также относит похозяйственную книгу к официальным документам по учету лиц, проживающих в сельской местности.

Таким образом, похозяйственная книга являлась и является правоустанавливающим документом на жилое помещение.

При таких обстоятельствах вывод миграционных органов о том, что домовладение заявительницы является самовольной застройкой, противоречит действующему законодательству.

Следовательно, миграционные органы, отказывая в регистрации  П. и её сыну, допустили нарушения их прав, установленных законом. Так,  органы регистрационного учёта:

-  не выполнили предусмотренную действующим законодательством обязанность  зарегистрировать гражданина по месту жительства  в трёхдневный срок со дня поступления документов;

- незаконно потребовали представить документы,  которые в данном случае не предусмотрены действующим законодательством (о праве собственности на жилое помещение, о его правовом статусе и др.);

- проводили проверочные действия,  выходящие за рамки их полномочий (направление запросов в органы архитектуры, технической инвентаризации и оценки недвижимости и юстиции);

- по результатам проведенной ими проверки  необоснованно отказали в регистрации, несмотря на то, что законодатель вообще не предусмотрел  оснований  такого отказа.

К сожалению, нарушения прав граждан при регистрации по месту жительства не являются единичными.

Так, при рассмотрении обращения депутата Законодательного Собрания Ростовской области Шафирова Л. А. в интересах  жителей х. Дудкино Красносулинского района, о необоснованном отказе в регистрации, в связи с отсутствием  свидетельства о регистрации права собственности на домовладение, на запрос Уполномоченного была получена информация УФМС  РФ по Ростовской области, согласно которой отказ мотивируется ссылкой на положения гражданского законодательства, не имеющие отношения к порядку регистрации граждан по месту жительства (пребывания).

Более того, административный акт по регистрации в жилом помещении гражданина  миграционные органы  приравняли к гражданско-правовой сделке с недвижимым имуществом, что нельзя считать правильным.

Однако, правоотношения, связанные с регистрацией граждан по месту их жительства (пребывания) являются самостоятельной сферой правоотношений. Они находятся  за пределами жилищных, также  каких-либо иных гражданско-правовых отношений, и не связаны с ними. К тому же и Конституционный Суд РФ (п.7 постановления от 02.02.1998 № 4-П) оценивает подобные действия регистрационных органов, выходящие за рамки непосредственно постановки на регистрационный учёт, как необоснованное вторжение органов исполнительной власти в правоотношения, не относящиеся к их компетенции. Такие действия сотрудников миграционной службы искажают конституционный смысл регистрации, т.к.  позволяют  неправомерно использовать  регистрацию для установления системы контроля за реализацией гражданами прав и обязанностей в различных сферах, что является грубым нарушением их прав.

Учитывая, что вышеизложенная проблема является актуальной не только для Ростовской области, а имеющаяся правоприменительная практика отрицательно сказывается на соблюдении прав человека, к изучению данного вопроса Уполномоченным были привлечены учёные.

Так, по заказу Уполномоченного Ростовским филиалом ГОУ «Российская академия правосудия»  была выполнена научно-исследовательская работа  по теме: «Проблемы обеспечения прав отдельных лиц в сфере миграционного законодательства на примере деятельности Уполномоченного по правам человека в Ростовской области».  В ходе данного исследования было всесторонне изучено с научной точки зрения правовое понятие «регистрационный учет граждан  РФ по месту пребывания и по месту жительства в пределах РФ». При этом  нарушения прав граждан при регистрации по месту жительства на территории Ростовской области  были признаны острой проблемой. Причинами нарушений прав граждан при постановке на  регистрационный учёт по  месту жительства учёные считают:

- отсутствие изменений в действующем законодательстве, с учётом

решений Конституционного Суда РФ;

- игнорирование правоприменителями постановлений

Конституционного Суда РФ,  имеющих характер прямого действия;

-  некомпетентность  отдельных должностных лиц территориальных

ОУФМС по  Ростовской  области.

В своём исследовании учёные, в целях  усиления правовых гарантий для граждан при реализации права на регистрацию по месту жительства, миграционным органам  предлагают:

- руководствоваться в практической деятельности не только

миграционным законодательством, но и другими нормативно-

правовыми актами, а также решениями Конституционного Суда

РФ;

- предъявлять более высокие требования к уровню квалификации и

компетентности сотрудников;

- при рассмотрении обращений граждан исключить

не предусмотренные законом административные барьеры,

формализм и бюрократизм.

В целом выводы исследования созвучны с выводами  Уполномоченного, в т.ч. и в оценке  похозяйственных книг как официального документа, подтверждающего факт постоянного проживания.


Карта сайта Версия для печати © 2009 - 2018 Администрация Ростовской области